網路治理的政策制訂-多方利害關係人模式的可能機會與挑戰

網路治理議題的本質

NCC 主委詹婷怡在私人臉書曾言- 對於創新的法規調適前提是政策制定者必須要對未來有想像,覺知數位轉型(digital transformation)的實質意義,以及掌握國際上的脈動,才有可能有真正的法規調適”。詹主委所言指出,網路治理議題的本質,大都隱含有網路破壞式創新的成分,過去或未曾發生過,因此要對未來能有些想像能力,也要能掌握國際脈動。例如網路發生了如盜版侵犯智財權議題,如沿用傳統的智財權監管方式,一方面可能是沒有能力進行網路監管,另一方面則可能會是一昧過度監管,導致喪失網路創新模式的動能;另如網路共乘(Uber模式)、網路租房(Airbnb模式)、網路新媒體(Facebook模式)、網路視訊(Netflix模式)等,都已衍伸出與現行監管規範相互衝突的實例,也因此更顯示出網路治理世代議題的複雜性、多元性與未來性。

網路治理議題日益紛雜,2015年聯合國科學及技術促進發展委員會(CSTD)對網路治理分類架構如下表,計有7大類,40個議題,涵蓋面非常廣泛,且這些議題亦將隨技術發展而變動。

表1 網路治理議題分類表

網路治理議題分類 網路治理議題
基礎建設與標準 (10) 通訊基礎建設、技術標準、Web標準、IP位址、域名系統、根區域 (Root Zone)、網路中立、雲端運算、匯流、物聯網
安全 (8) 網路安全、網路犯罪、將網路視為關鍵資訊基礎建設、網路衝突、兒少安全上網、加密、垃圾郵件、數位簽章
人權 (4) 言論自由、隱私與資料保護、身障人士的網路使用權、女性上網權
經濟 (3) 電子商務、電子貨幣或虛擬貨幣、稅賦(Taxation)
法律 (6) 法律管轄權、仲裁與其他形式的爭議解決、著作權、商標、勞工法、網路中介機構
發展 (3) 存取或上網(Access)、數位落差、能力建構
社會文化 (6) 內容政策、文化多樣性、多語言、線上教育、將網路視為全球公共財、網路及倫理

上述諸多衍伸的公共政策議題要如何解決,人們也越來越關注可能有效的網路治理模式為何。而環繞全球網路相關組織的演化,如IETF、ICANN、W3C、IGF等組織及其運作過程,已逐漸浮現出一種所謂的「多方利害關係人模式」的運作方式,可能是可以兼顧上述網路破壞式創新、維護網路公共利益與消費者利益的可能模式。

多方利害關係人模式的特性

多方利害關係人的方法是一個政策制定的過程。許多人談論「多方利害關係人模式(Multistakeholder Model)」就好像它是一個單一的解決方案。但事實上,沒有一種模式可以在任何地方或任何問題上全部適用。相反,多方利害關係人的做法是一套工具或做法,但它都有一個基礎:

來自不同領域的個人和組織共同參與、分享想法或制定具有共識的政策。(Individuals and organizations from different realms participating alongside each other to share ideas or develop consensus policy)

何時可以使用多方利害關係人的方法呢?通常它比較適用於以下問題:

  • 對廣泛和分散的一系列人員和利益產生影響的決策。
  • 跨部門和跨邊界的權利和責任有重疊時。
  • 需要不同形式的專業知識時,例如技術專長。
  • 決策的合法性和接受程度,對實施產生直接影響。

網路所引發的破壞式創新,常會顛覆既得利益者,並讓問題益形複雜,也涉及更多原本不太相干的利害關係人,包括不同跨領域人員的涉入,因此多方利害關係人的解決方案就愈形需要。多方利害關係人間的利害衝突如何有效解決,又要兼顧網路創新的特質,以取得具有共識的政策呢? RFC 7282對決策過程中的初略共識(rough consensus),提出一些網路社群認為是核心精神的內容,包括儘管討論過程中有一些異議(粗略的共識),但仍應然致力於讓所有參與者同意所做出的決策,即使是少數意見也需要被提出及討論,並深入了解其提出之原因及背景,在過程中不是只是數人數、而忽略少數意見。通常多方利害關係人模式之實際運作,都會涵蓋下列三個基本原則,包括:

  • 參與原則: 所有利害關係人皆能平等、平衡且全面地參與;而所有利害關係人包括政府、民營企業、公民社會、技術社群、學術社群,以及使用者。
  • 運作原則: 政策發展或討論過程是開放、包容、透明,並有當責機制(如有獨立且平衡的檢查與矯正機制)
  • 決策原則: 由下而上,且以共識為基礎的決策方式,盡全力避免對任何利害關係人造成不利影響。

多方利害關係人模式的可能挑戰

上述諸多網路治理議題之解決過程中,其樣態與情境不一。2016年紐約大學學者Stefaan G. Verhulst分析ICANN、IETF、G8 DOT、W3C、UN WSIS、UN IGF、NETMUNDIAL INTITIATIVE等七個組織及專案,採用多方利害關係人模式運作的過程中,歸納出仍有下列的檢討與反思,包括:

  • 合法性(Legitimacy) vs. 有效性(Effectiveness)
    多方利害關係人模式都試圖邀請受影響的利害關係人更直接的參與,以及致力將更廣泛的代表性(特別是政府之外)納入決策過程。它們旨在透過尋求增強問責制和透明度來實現更大的合法性,例如,透過開放所有董事會名會議,如ICANN所做的那樣。另一個往往是競爭的目標是提高治理的有效性,例如通過在決策和政策實施中納入更廣泛的專業人士(例如,技術知識),或者通過制定鼓勵政策靈活性的流程發展等。這兩個目標(合法性和有效性),有時會是相互牽制的。更廣泛和更開放的參與,往往會導致決策效率降低;另一方面,最有效和最快速的決策過程可能是排他性的,往往會忽視聲音並給組織帶來明顯的民主危機(這可能會降低決策的合法性)。此種衝突並沒有簡單的答案。
  • 議題的框架制定甚為重要(Framing of issues is critical)
    那些是該關注的議題,那些是該處理的議題,攸關整體政策發展的定位。關於誰應該「坐上桌」的看法以及在做出決策時,對多方利害關係人的後續需求,在很多方面都取決於議題的框架。例如,當Uber的議題成為公共政策問題而不僅僅是破壞計程車行業的問題時,政府就必須擴大利害關係人的代表性,包括增加納入消費者保護、技術創新民營企業等,並更廣泛地與各種利害關係人進行互動。同樣,當網路各項議題透過言論自由、民主、發展和人權的廣泛框架構建時,它也會改變公眾(和政府)對多方利害關係人的重要性的理解,以及須邀請哪些利害關係人的參與,這正是使議題是否被解決的正當化的關鍵。但對多方利害關係人的必要理解以及它的含義,有時候不可避免地也存在一定程度的主觀性和模糊性。
  • 政策制定流程(Policy Development Process)與週期階段至關重要
    如僅關注「多方利害關係人」一詞往往忽視了實務運作的現實:政策制定涉及各個步驟,並且在每個步驟中,不同的多方利害關係人的參與可能更為重要或相關。例如,在不同階段可能需要不同程度的技術知識。在議程設定階段可能需要更廣泛的公眾參與,在分析階段,參與者的獨立性和專業知識可能比他們的廣度更重要。這並不是要忽視在政策週期的每個階段廣泛代表性的重要性,而只是強調我們可能需要對多方利害關係人的含義進行更細緻和層次的理解。
  • 尚須深入了解每個參與者的角色
    為了使多方利害關係人能有效參與,必須深入理解每個參與者所可能帶來的意義 – 他們的價值主張和專業知識。為什麼要包括不同的團體或特定的角色呢?這個問題通常是隱含的,這可能導致政策制定過程中的誤解和衝突。例如闡明民間社群參與及發揮的關鍵作用。當然任何參與多方利害關係人模式的人都會熟悉一個不願面對的真相就是,這個過程的結果在很大程度上取決於誰參與。參與角色的策劃是多方利害關係人的一個關鍵,也與運作效率與合法性息息相關。毋庸置疑,這應該非常謹慎地進行,以免破壞多方利害關係人積極參與的首要原則。
  • 資源和能力不足
    多方利害關係人的理想情況是,各種參與者共同制定具有廣泛代表性的政策和指導方針。但往往會被不同參與者會有不同能力和資源的現實所破壞。一些參與者可能缺乏有意義參與的技術專長及參與的機會。一些多方利害關係人團體(例如ICANN)透過能力建設措施以及在某些情況下的財務支持,嘗試來努力解決這些不平衡的問題。這些努力對於提高多方利害關係人工作的代表性至關重要,同時也可以透過利用技術工具的更具創新性的方法,來克服資源與能力的不足。

多方利害關係人模式之可能應用

目前網路治理議題層出不窮,但實際採用多方利害關係人模式解決的則仍甚少,一方面可能因為該模式目前全球的應用情境,大都局限於如ICANN、IETF、W3C等技術社群為主,聯合國IGF雖也號稱是多方利害關係人模式,但仍屬論壇討論,尚無涉及決策實施層次。另外網路治理議題範圍已延伸至包括安全、人權 、經濟、法律、發展 、社會文化等,涉及之利害關係人則更為複雜,如何利用多方利害關人模式處理相關議題之政策制定(Policy Development)尚無可遵循或參考之流程或準則,也是可能原因。我國近年來推動的參與式預算、vTaiwan虛擬法規調適平台、公共政策網路參與Join平台等,與多方利害關係人模式的精神有些類似,但各部會與網路治理的相關政策制定,仍然呈現多方利害關係人參與不足、多元聲音未受重視、對話互動不足、被強大的利害關係人所俘虜、既得利益者抗拒不願意參與、缺乏正式政策發展流程等現象。隨者網路治理世代的快速進展,網路治理議題又涉及甚廣,如能引進更多多方利害關係人模式之國際實際應用案例,並研擬多元利害關係人模式之公共政策制定參考流程或規範共各界參考應用,應可對網路治理世代快速浮現議題之政策制定有所幫助。

參考資料:

  1. Internet Governance – Why the Multistakeholder Approach Works, http://www.internetsociety.org/what-we-do/internet-issues/internet-governance, 26 April 2016
  2. Thinking Clearly About Multistakeholder Internet Governance,http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2354377
  3. Introduction to ICANN Multi-Stakeholder Model,http://archive.icann.org/en/meetings/toronto2012/bitcache/Transcript_%20Introduction%20to%20ICANN%20Multi-Stakeholder%20Model%20(EN)-vid=42933&disposition=attachment&op=download.pdf
  4. CSTD (2015). Mapping of International Internet Public Policy Issues, http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ecn162015crp2_en.pdf, 17 April 2015
  5. Request for Comments: 7282, On Consensus and Humming in the IETF, June 2014。
    Stefaan G. Verhulst, The Practice and craft of Multistakeholder Governance: The case of global internet policymaking, Global Partners Digital, Sep 2016

 

發表迴響

你的電子郵件位址並不會被公開。 必要欄位標記為 *