漆咸樓觀點:解決網路分裂問題

英國非營利智庫皇家國際事務研究所(Royal Institute of International Affairs),或稱為漆咸樓(Chatham House)在6月12日發布Tackle the ‘Splinternet’(解決分裂網路)文章,其主要論述為:全球不同治理模式間的競爭增加了數位空間管制的難度,為避免壓制型治理模式持續擴散,西方國家得加把勁廣泛宣傳有關「開放與良好管制的治理模式」的優點。

兩位作者Marjorie Buchser及Joyce Hakmeh在文中首先提及,因為跟不上技術與安全威脅發展,用以保護資料隱私、防範犯罪、建立AI倫理標準等的必要機制與工具不足造成了政府在管制面的缺口。文中進一步解釋,不斷進展中的技術基礎建設包含了由不同企業、政府、非營利組織所設計出的硬體、系統、演算法、通訊協定與標準等元素。在不同的文化、經濟與政治背景下,也讓這些技術有迥然不同的實踐方式。

這其中最值得注意的趨勢為,越來越多的國家技術體制(techno-national regimes)以及私部門政策倡議,在隱私、開放、包容性與國家管制方面看法的水火不容。本文以網路空間與人工智慧為案例,說明治理模式發展跟不上技術與安全威脅進展下所產生的挑戰:

  • 網路空間案例

俄羅斯是網路空間案例的重要代表,其自1998年以來就不斷呼籲聯合國要好好理解資訊通信技術發展對國際安全的衝擊,隨後也促成了2004年一系列聯合國政府專家小組( Groups of Governmental Experts, GGEs)的形成。GGEs的成立是以加強全球資訊與電信系統的安全為目標,在初期也成功訂定出國際共同的規則、規範或原則,例如2013年 GGE會議中結論出國際法也適用在數位空間的概念。但GGE進展至2017年之後便停滯不前,主要原因是,各國在自我防衛權力、國際人道法在網路衝突情境的適用性等方面,存在著很大的技術意識形態(techno-ideological)分歧,此分歧的一端是由美國與歐盟等國家所領導倡議的全球開放網際網路空間,另一端則是由俄羅斯與中國所主張強調國家主權與控制的治理方式。

此分歧到了2018年12月隨聯合國大會通過的兩項決議,更為根深蒂固了;其中一項決議是由俄羅斯所提出,要求設立一個建立新規範的工作小組,並建立定期的機構對話機制。而此同時,美國則發起成立一個為確保大家都遵守既有網路規範的GGE小組。

即使有部分觀察家認為這兩個決議可能具互補性,但也有觀察家認為,這是兩個相互競爭成為全球規範的提案。在聯合國體制之外,還有數十個由不同利害關係人所領導,有類似目標的多邊和雙邊協議。

  • 人工智慧案例:

人工智慧(AI)領域的新政策因缺乏全球標準,以及越來越多監管模式出現而受到影響;也因為AI為人類活動提供前所未有潛力,使之成為政府與政府間角逐技術與意識形態領導地位的領域。

中國具有迄今為止最雄心勃勃的規劃,其在2017年公布將在2030年成為人工智慧領域的全球領導者,能打造規模1兆人民幣的本土人工智慧產業;美國則是在今年2月由川普總統簽署「維持美國在人工智慧方面的領導地位(Executive Order on Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence)」行政命令;包含法國、德國及英國在內至少有15個歐洲國家也已制定了國家AI計畫,但多是個別國家的政策,鮮少著墨有關全球協調、合作與包容等事項。

該文認為,彼此競爭的人工智慧多邊框架已陸續出現。2019年4月,歐盟委員會公佈「可信賴的人工智慧倫理準則」;2018年5月,北歐國家發布「北歐-波羅的海地區人工智慧合作聲明」;G7領導者則在2018年6月發布「查爾瓦克斯人工智慧未來的共同願景(Charlevoix Common Vision for the Future of Artificial Intelligence)」,提出確保「以人為本AI的12項指導原則;經濟合作組織(OECD)則是在今年5月22日通過了關於AI的聯合建議(OECD Council Recommendation on Artificial Intelligence),雖然OECD歡迎聯盟外的成員加入,不過中國、印度和俄羅斯均尚未加入討論。儘管上述框架具全球視野,但仍以七國工業集團或以歐盟為主導,這也說明平行模式間仍存在鴻溝。

評論文章認為,網路空間和人工智慧治理的競爭案例中,贏家並不明顯,而人們所擔心的網路分裂情況將不可避免:網路被分成一個個開放和封閉區塊,而治理方式也同樣存在分歧。每一種意識型態陣營都試圖要取得尚未做出決定國家的支持,儘管這些國家可能都還處於發展數位基礎建設或決定應採用哪一種管制架構階段,但是這些國家的選擇將對未來全球數位治理方向造成重大影響。Buchser及 Hakmeh以2018年全球斷網次數最高的國家印度為例,其認為印度在AI領域選擇了與主流以外集團–阿聯酋合作;而在聯合國部分,選擇了主張更多國家權力管控的陣營。

在主權意識強烈的國家主張對技術主導地位渴望的情況所制訂出來的政策,會傾向不關心該政策的可能跨境影響,而這些影響可能還產生深遠的社會和政治後果,也因此有必要在國際層面協調規則的制定方式。

近年來,自由民主國家在選舉、媒體及關鍵基礎建設等領域一直被列入惡意入侵的目標,如果西方國家不能調整出一套能同時保護個人隱私、保持開放和問責的規範架構,可能會有越來越多的國家會因此傾向採取壓制型的治理模式。為降低此風險,該文針對數位空間的國際秩序規則協商提出的建議:

  • 制定聯合標準,對尚未決定治理方式的國家宣導的訊息要一致;
  • 堅持不懈地確保各國政府和公民理解:開放和良好管制的數位領域對政治、公民與經濟是有益的。

主張開放、自由的民主國家應致力推廣將人權擴展至數位空間的治理模式,若要針對網路空間與技術使用制定規則,應當務實思考,特別是在發展管制模式過程中,在追求技術可能的同時也要能反映出對經濟與社會面向之考量。

參考資料:

Marjorie Buchser & Joyce Hakmeh. Tackle the ‘Splinternet’. Chatham House 2019/06/26.

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